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中國行政管理體制和機構改革能否成功的關鍵是 淺談我國行政管理體制改革篇一

摘要：市場經濟條件下，企業(yè)行政管理是企業(yè)生存發(fā)展的重要影響因素之一，國有企業(yè)同樣如此。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和企業(yè)轉換經營機制、建立現代企業(yè)制度 ,企業(yè)行政管理也面臨著調整舊方式、適應新形勢的任務。加強和改進企業(yè)行政管理 ,是搞好企業(yè)內部管理 ,適應市場經濟和企業(yè)轉機建制的重要環(huán)節(jié);對于增強企業(yè)活力和發(fā)展市場經濟具有重要意義。當前我國企業(yè)行政管理存在著機構龐大臃腫、權力集中缺乏制約、企業(yè)行政管理人員觀念陳舊保守、運轉不靈、效率低下、人員素質良莠不齊等問題。這些問題的產生是由于缺乏經濟效益觀念、行政法律和體制不健全、舊觀念的束縛等原因造成的。實踐中，我們要充分運用先進的企業(yè)行政管理方法，盡量適應企業(yè)員工的需要和特點，顧及社會因素及其各方面的影響，努力健全企業(yè)規(guī)章制度，大力提高企業(yè)行政管理人員的素質，充分發(fā)揮和利用人的內在潛能，獲得最佳管理效果。本文從六個方面對來國有企業(yè)行政管理體制改革的有關問題進行了探討。包括國有企業(yè)行政管理基本知識概述、國有企業(yè)行政管理體制改革的重要性、當前企業(yè)行政管理體制存在的主要問題、改革的要求和內容、深化國企行政管理體制改革的主要任務和工作重點。本文主要運用管理學原理，同時結合市場營銷學、拓展了企業(yè)改革的深度，國有企業(yè)改革取得了顯著成效。總的來看，我國的國有企業(yè)改革是圍繞如何管理國有資產，實現國有資產增值保值目標進行的。要管好用好國有資產，必須按照現代產權制度“政企分開”的要求，全面厘清資產所有權與資產經營權的關系，真正實現資產國家所有、經營權社會化的目標，而國有企業(yè)行政管理體制改革則是管理體制改革的重要組成部分，行政管理主要是內部管理,也就是企業(yè)的組織形勢和管理模式，因此國有企業(yè)行政管理體制改革主要圍繞企業(yè)組織方式、企業(yè)管理模式、企業(yè)管理制度等方面進行。

二、國有企業(yè)行政管理體制改革的重要性

通俗的來講，企業(yè)行政管理是指依靠企業(yè)行政組織、按照行政渠道管理企業(yè)的一系列措施和方案。所謂企業(yè)行政組織 ,是指企業(yè)的行政組織機構。行政渠道則主要指企業(yè)行政組織機構內上下級的領導與被領導的隸屬關系 ,如廠長→車間主任→工段長→班組長;或公司總裁→部門經理→項目負責人等的等級系列關系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規(guī)定、獎懲條件等。那么國有企業(yè)的行政管理體制改革也是一樣，都是通過制定一系列符合科學、具有較強操作性的制度來實現企業(yè)的管理目標。長期以來，我國的國有企業(yè)一直存在著“政企不分”的問題，政府對國有企業(yè)的干預一直存在，國有企業(yè)的經營管理也存在某種程度的依

理，具有相當的特殊性。因此，在現代企業(yè)中，行政部門是企業(yè)重要的管理部門。做好國有企業(yè)的行政管理工作是企業(yè)有效運轉的重要前提，也是企業(yè)經營者提高企業(yè)管理水平的一個切入點。

第一、能夠使企業(yè)更好地適應形勢發(fā)展的需要

改革開放以來，中國得到迅速發(fā)展，綜合國力和競爭實力大大加強。為促進中國更快更好地發(fā)展，科學發(fā)展觀、建設創(chuàng)新型國家、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等重大戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略任務被提出，這不但是當前形勢發(fā)展的需要，而且對于國有企業(yè)的發(fā)展同樣具有十分重要的指導作用。而國有企業(yè)要想更好地貫徹落實這些戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略任務，并以此為指導來促進企業(yè)取得更好的發(fā)展，就必須通過企業(yè)行政管理來實現，也只有這樣，企業(yè)才能更好地適應形勢發(fā)展的需要。

第二、能夠增強企業(yè)的核心競爭力

除了經濟實力以外，國有企業(yè)的核心競爭力在一定程度上體現為企業(yè)的科技競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。而在一定意義上來說，企業(yè)的科技競爭力體現為能否緊密結合時代要求進行學習。企業(yè)行政管理在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著服務和保障的作用，企業(yè)在發(fā)展過程中可以通過企業(yè)行政管理，努力打造學習型企業(yè)，強化企業(yè)成員的學習，使企業(yè)積極學習先進的管理理念、經營理念和科學技術，并且將其轉化到企業(yè)的生

權力集中缺乏制約。權力過分地高度集中而又缺乏應有的監(jiān)督制約機制，導致一些國有企業(yè)工作人員官僚主義嚴重，家長制、人身依附等封建主義的影響依然存在，嚴重影響企業(yè)決策民主化、管理科學化的進程，在很大程度上挫傷國有企業(yè)員工的積極性，使企業(yè)行政系統缺乏活力和效率。

3、行政法律和體制不健全。當前國有企業(yè)行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法規(guī)雖然已經制定，但沒有很好的執(zhí)行?，F代行政管理需要建立起科學的工作程序和全面規(guī)范的管理規(guī)則。因此，行政管理體制不全，機構設臵不合理，規(guī)章制度不科學、不完善，以及對現代社會新的科學技術方法推廣應用不力也是不可忽視的原因。

4、行政機構運轉不靈、效率低下也是重要原因。由于部門和環(huán)節(jié)過多，造成行政機構某些部位和環(huán)節(jié)運轉不靈，往往因扯皮現象導致行政效率低下。主要表現有：解決問題的客觀條件己經具備，只因少數人反對，而長期得不到解決，如已經作了正式決定，而且又是正確的，只是觸及到某個部門、單位的利益，這個單位和個人就找借口拒不執(zhí)行。

5、行政人員素質不高。尤其是部分國有壟斷企業(yè)，行政工作人員的選拔、錄用、培訓、考核、獎懲、升降、淘汰和辭退等人事制度不健全，缺乏必要的競爭、激勵機制。少數行政工作人員思想政治素質不高，知識能力素質不強，遇事怕負責任和不負責任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接

效的人力資源管理，使得員工崗位安排不當，員工工作效率低下，缺乏有效的績效管理；缺乏激勵機制，優(yōu)秀人才流失。雖然有些國企也制定了一些吸引人才、留住人才的政策性文件，但這些文件要么因輻射面不夠寬，要么因缺乏實施細則而無法落實，甚至有的政策在執(zhí)行中大打折扣，導致人才既留不住也引不進來，企業(yè)發(fā)展缺乏后勁。我國國有企業(yè)由于認識與操作不足，在對如何吸引、開發(fā)、使用人才，如何全面提高員工的積極性和工作效益，尚缺乏足夠的認識和有效的措施，人力資源管理總體尚處于起步階段。具體表現在以下幾個方面：第一，人才觀念陳舊。在對人才的認識上，長期以來很多人都認為人才就等于學歷加職稱，人才就應是全才，直接導致了社會上假文憑泛濫；在人才的使用上，論資排輩、只上不下、只進不出，惟“親”不惟“能”，一些有才華能力的年青人經常受到排擠；在對人才的投人上，表現為對物的重視超過了對人才培養(yǎng)的重視，資料顯示我國對人進行投資的支出遠遠低于各國平均數，而每年對物質資本的投資比率大大高于世界上大多數國家。第二，管理制度缺乏。（1）缺乏有效的任選機制。這主要體現在企業(yè)人才缺乏市場化特點。委任制、任免制等官僚化特征比較明顯，市場配臵作用被人為削弱。導致員工追求工作的惟“上”性，即只看領導眼色行事，而不注重工作的實效。（2）缺乏有效的分配激勵機制。長期以來在分配方面形成的“吃大鍋飯”等落

101、實行和完善行政首長負責制。實行行政首長（廠長或者經理）負責制，建立以其為首的指揮系統是科學行政管理的基礎。這就要求，首先必須明確行政首長的職責和權限，保證其有足夠的行政權力和必要的權威；其次必須保證行政首長的管理措施有可靠的行政實施管道，再次，行政首腦必須有一個高水平的咨詢機構，保證其管理措施不致因考慮欠周或個人判斷失誤而產生負面影響。

2、合理選擇和設計行政組織機構。國有企業(yè)行政管理是以來行政機構和行政管道進行的，所以，選擇和設計符合企業(yè)內外特點的組織機構是保證行政命令、指示燈迅速流動貫徹的重要前提，是達到行政管理目標的重要條件。行政管理最忌機構龐雜、人浮于事、管道間溝通不暢、環(huán)節(jié)繁多，從而造成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理選擇與設計行政組織機構與行政管理科學化密不可分。

3、選拔優(yōu)秀的行政管理人才?，F代企業(yè)行政管理人員要有與時代相適應的一般素質、能力和知識結構。一般素質包括：良好的個性和心理特征、優(yōu)秀的政治素質、強烈的創(chuàng)新素質和健康的身體素質。能力結構包括：以信息處理能力、組織咨詢能力、分析綜合能力、擇優(yōu)決斷能力和以善于選擇實施辦法、用人知人善任、協調統籌全局、應變臨陣不亂為內容的決策制定能力。知識結構則包括一般知識、管理知識、和技術知識三大方面?？梢哉f優(yōu)秀的行政管理人才是現代企業(yè)行政管理制勝的法寶之一。

4、確立正確引導、準確評價與適當獎勵相結合的激勵機制。企業(yè)行政管理的最佳化是現在恒大程度上取決于被管理者的積極有效的配合和實施。因此對人的管理是現代企業(yè)行政管理的核心工作，而通過建立有效的激勵機制是有效實施對人的管理的重要保障。只有實現了引導、評價、獎勵三者的有效結合，激勵機制才會在國有企業(yè)行政管理中圓滿達到預期效果。

5、講究行政管理的藝術性。行政管理中還有許多藝術性問題，真么時候下達命令或指標、怎樣下達、詞語如何表達等，都須因人因時因地而已。這就要求行政領導善于行政管理藝術，注重管理對象的心理因素、講究說話藝術、善于把行政命令轉化為企業(yè)員工的自覺性行動。

六、進一步深化國有企業(yè)行政管理體制改革的主要任務和工作重點

國有企業(yè)行政管理體制改革，首先是適應市場經濟體制的要求而轉機建制和提高管理水平,其次還有以下幾個方面的內涵:

1、按規(guī)范化要求 ,適當調整企業(yè)行政機構。目前 ,雖然企業(yè)行政管理已有相當長的歷史 ,但行政機構仍存在諸多不規(guī)范之處 ,如企業(yè)行政機構臃腫、人員配臵紊亂、管理渠道冗余復雜等。對這些問題 ,應從行政機構的體

3業(yè)目前是由行政級別的，與政府一樣，國有企業(yè)也有部級、廳級、處級、科級等行政級別。國有企業(yè)的行政級別是計劃經濟時代遺留下來的，筆者認為，為了建立現代企業(yè)管理體系，應當適時取消國有企業(yè)的行政級別。主要理由是：首先取消行政級別，讓國企回歸企業(yè)本色。取消國企行政級別是大勢所趨，是市場經濟發(fā)展的必然。目前，上海、廣州均已經醞釀取消了國企的行政級別，這是早日建立一個適應市場經濟的國企新機制，也有助于增強國企的市場競爭力，為國有資產保值增值服務。其次賦予國企行政級別有礙市場公平競爭。國企行政級別是計劃經濟的產物，可我們目前實行的是市場經濟，與公平競爭這個市場經濟的基本規(guī)則背道而馳。我們知道，目前仍然存在的國有企業(yè)，或多或少都以政府做靠山，低價甚至無償地享有土地資源，優(yōu)先享受國家貸款，壟斷或半壟斷了某些國家資源及相關產品的生產和銷售，等等?？墒牵駹I企業(yè)卻不能擁有這一切，受到嚴重擠壓的它們一開始就與國有企業(yè)處于不平等競爭的地位，導致市場經濟難以健康運轉。第三國有企業(yè)因具有行政級別而效率低下，嚴重浪費社會資源。改革開放前，全國所有企業(yè)都是國有的，民間經商權剛一放開，絕大多數國有企業(yè)便紛紛倒閉，少數沒有倒閉的只能靠行政壟斷來生存。為什么？最主要的原因就是國企是“玩錢”的行政部門，企業(yè)頭頭們都是官員，他們當然要以升官為主要目的，而決定他們是否升

5給員工發(fā)揮潛能、施展才華提供舞臺，使員工能感到成功的幸福，能體會到人格受到尊重，能自覺養(yǎng)成開拓創(chuàng)新、敬業(yè)愛崗的良好風氣。第三制定并實施人力資源規(guī)劃，優(yōu)化人力資源配臵，健全績效考評制度，完善多重激勵機制。目前，國企組織管理體制下的考核分配制度、激勵措施不完善，員工的積極性、創(chuàng)造性沒有最大限度地發(fā)揮出來。本文所說的完善的人力資源激勵機制包括：（1）薪酬激勵。通過調整國企內部收入分配關系和實行特定薪酬制度等措施，加快拔尖專業(yè)技術人才、高級技能人才薪酬待遇與市場價位的接軌進程，達到吸引人才、穩(wěn)定骨干的作用。（2）事業(yè)激勵。創(chuàng)造機會和條件保證各類人才能夠施展才華，滿足他們的成就動機。以科技人才為例，他們都希望在專業(yè)上有所建樹，對提升專業(yè)領域的成就、名譽以及相應的地位比物質利益有更強烈的需求。（3）學習激勵。有計劃、有針對性地對優(yōu)秀人才進行脫產培訓，選送到高等院校深造等。國有企業(yè)要樹立“培訓投資效益”觀念，另外，企業(yè)對員工的尊重與理解、良好的溝通環(huán)境、團隊協作氣氛也可以有效地培育員工對企業(yè)的忠誠和信任，從而激發(fā)員工為企業(yè)做出更多的貢獻。我們相信，做好國有企業(yè)的人力資源工作，將為改進企業(yè)行政管理方式、提高行政效率提供重要“給力”。

三是完善國有企業(yè)決策機制，提高行政管理效率。決策是企業(yè)的生命線，企業(yè)行政管理必須符合科學決策要求，要

7提高企業(yè)行政管理人員的責任感，同時還可以科學地衡量管理人員的工作業(yè)績，有利于提高行政效率。

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中國行政管理體制和機構改革能否成功的關鍵是 淺談我國行政管理體制改革篇二

行政管理體制改革研究（3）西南民族大學管理學院 張為波 zhangwb@ 張為波@健身 第三講 行政體制改革的阻力

一、思考題：１.試分析影響我國行政體制改革的阻力因素。２.聯系實際，分析我國當前應對行政體制改革阻力的措施？

二、重點：

1、行政體制改革的環(huán)境系統阻力

2、應對行政體制改革阻力的措施。

三、難點：應對行政體制改革阻力的措施。第三講 行政體制改革的阻力以機構改革為主要內容的行政體制改革一直是十多年來中國行政發(fā)展的主軸。行政改革的發(fā)生，有其客觀的“動力系統”。新時期中國行政發(fā)展的推動力有兩個層面，從淺層看，是政府財政的壓力，龐大的干部隊伍使得財政收入的近一半變成“人頭費”，財政變成了“吃飯財政”，隨著時間的推移，如不改革將難以為繼，此所謂“窮則變，變則通；” 第三講 行政體制改革的阻力從深層看，行政改革的最深刻的原動力來自于經濟發(fā)展所引發(fā)的政治要求：“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”。（《馬克思恩格斯選集》第２卷，第８３頁）沒有動力，就不可能確定改革的目標和路向，行政體制改革便無從發(fā)生，但另一方面，行政改革的速度、質量、效果乃至成敗取決于動力和阻力這兩種力量的對比和相互作用。第三講 行政體制改革的阻力改革開放以來歷次行政改革收效甚微甚至不了了之的原因，我們都可以從阻力的角度得以解釋。因此，分析和克服阻力，從而擴大和增強動力，對保證目前正在進行的行政改革取得預期效果具有迫切的現實意義。

一、行政體制改革的環(huán)境系統阻力政府行政是一種“生態(tài)現象”。第三講 行政體制改革的阻力任何行政組織和行政體制都是在一定的行政環(huán)境中生成、運行和變革的。所以，行政改革的阻力可

以從行政環(huán)境和行政系統這兩個方面來進行分析。

1、從行政環(huán)境方面來看行政改革阻力來自三個方面的制約：（１）經濟體制模式模糊性的制約。第三講 行政體制改革的阻力行政系統作為上建筑的重要組成部分，其性質、功能、排列組合方式等在很大程度上取決于它為之服務的經濟基礎。但我國市場經濟體制模式的模糊性在很大程度上制約了行政改革的具體操作和具體的目標選擇、認定。在經濟改革尚在計劃經濟體制的框架內進行時，要讓為其

服務的政府機構脫胎換骨顯然是不可能的。第三講 行政體制改革的阻力

社會主義市場經濟體制作為改革目標的確立，無疑為行政體制改革指明了方向，但創(chuàng)建社會主義條件下的市場經濟體制畢竟是一項前無古人的創(chuàng)造性探索，無論

我們再解放思想，作為人類歷史上一種全新的市場經濟模式，存在一定的模糊性

是必然的。這不能不對行政改革產生制約作用。（２）市場經濟

發(fā)展不充分性的制約。第三講 行政體制改革的阻力一般認為，建立適應市場經濟的政府體制，必須正確處理執(zhí)政黨與政府之間、政府與社會之

間、政府與市場、政府與企業(yè)之間的關系，合理確定政府的職能范圍，把屬于政

府的職能交給政府，把屬于企業(yè)的自主權還給企業(yè)，把屬于市場調節(jié)的職能交給

市場。而實現這樣的目標，重要的前提條件是自主市民社會的成長和市場機制的完善。第三講 行政體制改革的阻力但對中國這樣一個脫胎于封

建社會和計劃經濟體制“母體”的社會來說，市場經濟發(fā)展水平比較低，也很不

平衡，因而，具備上述前提條件需要進行長期的努力。一方面，我們要求企

業(yè)“不找市長找市場”，另一方面，勞動力市場、產權市場、技術市場、資

本市場等不發(fā)育不完善，企業(yè)又找不到市場。在此情況下，行政改

革出現反復和回潮是有其合理性的。第三講 行政體制改革的阻力市場經濟發(fā)展的這種不充分性還制約行政環(huán)境對分流公務員的接收能力。（３）配套程度的制約。行政組織機構是上層建筑體系中的一個小系統，同時它

又是經濟基礎和上層建筑的結合部。它的變革必須與黨的領導制度、工

資、人事管理制度、企業(yè)制度改革等協同進行，如果機構改革與相關各部分的改

革不能上下左右聯動進行。第三講 行政體制改革的阻力光改行政

機構或只在行政系統的某一層次（中央或省級、縣級）進行，其結果必然是各種

矛盾在不同系統之間或系統的不同層級之間上下左右轉移，行政改革雖

可取一時之效，但難有長久之功。第三講 行政體制改革的阻力應該說，來自行政環(huán)境的阻力是一種“客觀”的力量，它與來自行政環(huán)境的動力

相比，對改革的影響不具有實質性的和決定性意義，而且隨著社會的發(fā)展，會自發(fā)減弱。第三講 行政體制改革的阻力２、行政體制改革最大的阻

力來自于行政系統來自于政府及其公務員。從理論上看，２０年來，我國社會的各個層面在政府的領導下，發(fā)生了深刻的變革，但這些變革的內容和范

圍主要是非行政系統的行政環(huán)境或者是在行政系統自身的非核心、非框架部分。

第三講 行政體制改革的阻力隨著改革的深入，中國的改革逐漸到了這樣一個階段：在繼續(xù)推進社會經濟文化系統改革（這種改革仍由政府設計、領導、發(fā)動和操作）的同時，必須對政府自身或自身的核心部分進行改革。第三講 行政體制改革的阻力（１）基于利益和權力的調整而產生的阻力。如前面所指出，改革是權力和利益的再調整、再分配。這種調整和分配的任何舉措均會涉及到現存的權力格局和利益格局。公務員是國家行政權力的載體，權力

是能為局部和個人帶來利益的條件之一。第三講 行政體制改革的阻力尤其中國社會是一個“行政化的社會”，行政權力對社會生活進行廣泛深入的指導、協調及干預和控制，社會現象、社會關系無不圍繞行政權力而呈現、形成、展開，即便是在資源配置市場化的條件下，政府權力在社會生活中也將扮演不可替代的作用。第三講 行政體制改革的阻力公務員屬于社會中權力和利益的既得者階層，任何改革的大動作無疑會使他們相當一部分既得利益喪失，產生抵制是必然的。（２）基于習慣和官本位意識產生的阻力。改革本身就是對既定模式和習慣的一種否定，因此，它必須要受到習慣勢力的阻撓和影響。第三講 行政體制改革的阻力對公務員，尤其是對可能被精簡掉的公務員來說，行政機構改革意味著自己現存的工作方式、工作內容、工作環(huán)境、行為模式等的重大改變。這可能導致留戀目前狀態(tài)，死抱毫無希望的習慣不放的阻力的出現。另一方面，官本位意識在中國國民意識和社會文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好體現，官職級別的高低是衡量一個人價值與成就的最主要標尺，且各項福利待遇與官職緊密關聯。第三講 行政體制改革的阻力因此，為官只能上不能下，機關只能進不能出，一旦離開官場便人走茶涼，事事難辦。這種社會思想氛圍，是廣大公務員走出機關，下海分流的一大思想障礙和阻力。（３）基于對不確定性的憂慮而產生的阻力。心理學的研究表明，不確定性因素使人產生緊張和憂慮。對公務員來說，本次行政改革，尤其是地方政府的機構改革，存在許

多不得不憂慮的不確定性因素。第三講 行政體制改革的阻力如本職能部門能否被撤消？精簡人員時，自己是否屬于被分流之列？若被精簡，自己的出路是什么？前途如何？這些憂慮使公務員產生壓力，如不能持正確的態(tài)度，就會使他們對改革產生懷疑，進而形成消極態(tài)度和抵觸性行為，妨礙和制約改革的順利進行。（４）基于依賴性而產生的阻力。第三講 行政體制改革的阻力我們管理體制的高度集權性，造成下級機關和下級人員缺乏創(chuàng)造性和主動性，事無巨細依靠上級的指示、指導和推動，而且這種依賴性有時被看成是穩(wěn)重老練的表現。因此，面對矛頭針對自己權力和利益的行政體制改革，大家更是不能也不愿為天下先，“不推不動”，互相觀望和等待，可能造成“上動下不動，越動越被動”的局面，坐失良機。第三講 行政體制改革的阻力（５）基于曲解而產生的阻力。一個人一旦確立起自己的態(tài)度體系之后，就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內做出反應。每個公務員對當前行政改革的目的、機制和前景是怎樣理解看待的，出入會很大，其結果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾改革。第三講 行政體制改革的阻力如許多人對市場經濟無非又是換湯不換藥，重走“膨脹―精簡―再膨脹―再精簡”的老路。因此，就用前幾次改革的“經驗教訓”對待這次改革，以不變應萬變，對改革持消極、應付和觀望的態(tài)度。這種因曲解而產生的阻力一般比較持久，具有頑固性。第三講 行政體制改革的阻力從行政改革實踐的經驗教訓看，改革開放以來的歷次行政改革之所以未能走出“精簡―膨脹―再精簡―再膨脹”的怪圈，一個不可忽視的原因正是行政系統自身的阻力。指出這一點，我們就不難理解，為什么設計良好的改革方案在實際的操作中走形變樣，出現只放包袱不放權力，上有政策下有對策，強化創(chuàng)收弱化服務，實功虛做，隔靴搔癢，玩數字游戲，換湯不換藥，該加強的職能得不到加強，需要撤并的部門反倒不斷壯大等等現象，導致改革走過場。第三講 行政體制改革的阻力

二、應對行政體制改革阻力的措施組織的任何變革都存在著兩種力量，即推動變革的力量和阻礙變革的制約力量。根據辯證法，對阻力的克服即是對動力的增強。只有黨的政策和策略全部走上正規(guī)，中國革命才有勝利的可能。政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必注意，千萬不可粗心大意。第三講 行政體制改革的阻力這是毛澤東領導中國革命時關于革命策略的至理名言。在今天，行政體制改革也是一場深刻的革命。為提高這場“革命”的績效，必須采取恰當的策略來減少改革的阻力。１.樹立起阻力意識，正確對待阻力。從大的方面講，在相當長的時期內，行政改革阻力的存在并發(fā)揮作用是具有一定客觀必然性的。第三講 行政體制改革的阻力尤其是行政改革中的悖論，使得我們一方面要實現對行政體制的根本性變革，讓其適應市場經濟；另一方面不僅要依靠它來實現對當前社會經濟的調控，而且要依靠它實現對其自身的徹底變革。這是一個充滿阻力和矛盾的過程，甚至是一種兩難選擇。因此，我們最好把這場行政改革理解為一種復雜的博弈過程，在各種動力和阻力的相互作用中漸進實現目標。第三講 行政體制改革的阻力從小的方面講，任何一項具體的改革措施和方案，都必須充分考慮到內在的阻力和風險，不僅要把阻力的大小作為確定改革目標的依據之一，把需要和可能結合起來，而且要把阻力作為評估改革措施和方案現實可行性的一個重要因素。如在決策時，就應把行政改革的阻力大小作為決策方案本身的因素加以考慮，要研究阻力的大小和范圍，預測阻力對方案實施效果的影響，并加以控制。第三講 行政體制改革的阻力忽視阻力、不敢

正視阻力，如果不是諱疾棄醫(yī)，也是自欺欺人，可能將使改革重蹈覆轍。２.大力加強宣傳，營造一種推動改革的社會氛圍。有了正確的思想認識，才會產生正確的態(tài)度和相應的行為傾向。所以，要大力宣傳行政改革的迫切性、必要性。第三講 行政體制改革的阻力使廣大公務員認識到市場經濟向行政體制提出的全新要求，認識到行政改革在目前改革全局中處于“瓶頸”地位，認識到在機構改革上我們已別無選擇，認識到“這場革命不搞??不只是四個現代化沒有希望，甚至要涉及到亡黨亡國的問題?！钡谌v 行政體制改革的阻力通過宣傳，使這次深刻、艱巨的改革獲得公務員最大限度的理解、認同和支持，也要讓他們看到，隨著中國市場經濟的不斷發(fā)展，社會對成功的評價已經多元化，經濟領域正成為最具吸引力、最能實現人的價值和理解的熱火朝天的戰(zhàn)場。當然，宣傳要有針對性，有的放矢，要有藝術性。第三講 行政體制改革的阻力３.要妥善安排分流人員的出路和利益補償?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都與自己的利益有關。”（《馬克思恩格斯全集》第１卷，第391頁）這次行政體制改革，人員分流量大面寬，因此，李景

中國行政管理體制和機構改革能否成功的關鍵是 淺談我國行政管理體制改革篇三

行政管理專業(yè)

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

提 綱：

一、內容摘要

二、關鍵詞

三、正文

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現狀

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

四、結束語

五、參考文獻

內容摘要：

隨著農村經濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織、領導班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的措施。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 正 文

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權組織，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關全局的“三農”問題與之休戚相關。在我國目前新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現狀

為了更好的探討當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立的機構主要有：黨委辦公室、紀檢監(jiān)察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯等黨群機構；政府辦公室、派出所、稅務所、工商所、計生辦等政府機構；司法機構以及下屬企事業(yè)單位等。機構管理上，政府機構及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、稅務所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業(yè)務主管部門管理，是上級業(yè)務主管部門的派出機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛(wèi)生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照憲法第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導，憲法第110條規(guī)定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權，但實際落實并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，在發(fā)展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設臵重疊。機構設臵的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發(fā)展的需要

一是存在權小責大的矛盾。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土等機構承擔的業(yè)務工作，有相當一部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責無權。出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付各種事務喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。

（4）公務員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分開，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經濟因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農業(yè)稅。免征農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛(wèi)生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規(guī)劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機構設臵

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設臵和人員配備都很不規(guī)范。要通過立 法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮履行經濟管理職能的機構。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應視具體情況適當合并，減少數量，擴大規(guī)模。

（二）創(chuàng)新思路，轉變觀念，轉變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農村產業(yè)結構的調整和均衡協調發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發(fā)展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關鍵所在。轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，通過轉變政府職能，一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，加快產業(yè)結構調整，大力培植財源，促進經濟持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會性公共服務，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，減少財政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能，精簡機構和減少財政供養(yǎng)人員。要根據職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和崗位、人員設臵，從緊設臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結合各地經濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發(fā)揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的再膨脹。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標

就長期目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內各項事務的管理組織。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府要把工作重點轉到提供公共服務和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。

四、結束語

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發(fā)展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。相信未來的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進我國新農村建設目標的實現。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對策》.經濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題研究.發(fā)展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新》.新聞周刊,2009年

中國行政管理體制和機構改革能否成功的關鍵是 淺談我國行政管理體制改革篇四

[論文關鍵詞]農業(yè)稅；政府機構；政府職能；服務型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革只是后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農民、農村、農業(yè)。

農業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農民權益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面i晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業(yè)稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農業(yè)稅后，一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的權威；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。

一、后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發(fā)展相對較好、農民素質較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應穩(wěn)定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構行政事業(yè)編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務員考錄制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。第一，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務

員考試試題庫，特別是專業(yè)科目試題庫。可以按照統籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監(jiān)督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監(jiān)督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權限，理順各種關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執(zhí)行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系?？h級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構在工作上應接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協調、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關系，理順企業(yè)的產權關系，真正實現政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務和公益事業(yè)，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護市場秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革只是后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。

二、后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

進入后農業(yè)稅時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規(guī)劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮(zhèn)成為一無產業(yè)基礎、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”，更導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業(yè)技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業(yè)長期受到冷落，發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基

層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節(jié)智能的能力，也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發(fā)展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業(yè)稅的取消，標志著中國農業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業(yè)稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應從收稅費轉變?yōu)檗r民提供安全、保衛(wèi)、科技服務和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)醫(yī)療等公共產品；(3)規(guī)劃、建設和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現代農民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區(qū)仍然是人口超生的重災區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經濟等環(huán)境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變才會成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構建服務型政府

后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉型和創(chuàng)新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉(xiāng)關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農民、農村、農業(yè)。

服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統一，解放和發(fā)展農村生產力，促進農村經濟發(fā)展和維護農村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優(yōu)先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現為：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環(huán)境，搞好農村基礎設施建設。

2．科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置和人員三部分構成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的運用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析，后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發(fā)揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導地位和引導作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉(xiāng)村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉(xiāng)村公共事務和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發(fā)揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業(yè)服務。轉貼于 中國論文下載中心

中國行政管理體制和機構改革能否成功的關鍵是 淺談我國行政管理體制改革篇五

關于中國行政管理體制改革的若干問題

一、我國行政管理體制改革的新理念和新進展

從新中國成立以來我國行政體制改革的方式、方法可以看出，改革開放前的改革基本服務于計劃經濟體制和國家趕超戰(zhàn)略。國務院及其所屬部門的機構設置、職責權限迭經變遷，多次實行權力下放和上收，卻只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，其目的是鼓勵中央大計劃的完成。表現形式是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，行政體制隨著國家經濟、政治設定的目標而調整和改革，行政體制改革與機構改革同國家經濟漲落周期基本同步。

20世紀90年代中期以后，為了適應和促進社會主義市場經濟的發(fā)展，同時也為適應和推進民主政治建設的進程，行政體制改革越來越多的具有為市場經濟和民主政治開辟道路的指向，逐漸向“有限政府”和“公共服務型政府”的方向發(fā)展。具體表現為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學化，政策更加關注民生。

第一，政府治理理念上有了重大的調整。我們已經逐步認識到，政府的權力是有邊界的。計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多“不該管、管不了、管不好”的問題。在市場經濟條件下，為適應改革發(fā)展的需要，必須改變政府過去那種無限權力和無限責任的“全能政府”的弊病。要建立有限權力和有限責任的新型政府，重塑政府形象。這個有限權力和有限責任的新型政府不能越位、錯位、缺位，必須真正依法行政，切實履行好“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四大方面的職能。

第二，政府職能和公共治理發(fā)生重大轉變?；窘⒘艘越洕侄魏头墒侄螢橹鞯暮暧^調控體系，市場在資源配置上的基礎作用日益明顯；政府不再直接管理企業(yè)，實行政企分開，企業(yè)自主經營自負盈虧，政府對微觀經濟的干預大大減少；加強對市場的規(guī)范和監(jiān)管，努力完善市場準入和退出機制；加快行政審批制度和壟斷領域的改革，推進公共服務創(chuàng)新；穩(wěn)步推進社會保障體系的建設，更加關注民生的公平與權利，政府越來越重視社會管理和公共服務職能；加快建立適應市場經濟體制的法律體系，發(fā)揮社會組織的調節(jié)作用。政府職能和公共治理的轉變，對于我國經濟發(fā)展和對外經濟技術交流合作都產生了積極的影響。第三，政府更加注重維護國家安全和危機管理。在我國加入wto和全方位參與全球化競爭的大背景下，影響國家經濟安全的風險因素則逐漸顯現出來、風險和危機已經是國家經濟生活的常態(tài)，而不是遠離我們之外毫無相關的事情。近年，中央政府及地方政府制定了一些預防風險和危機的應急機制，把風險和危機管理上升到國家戰(zhàn)略來認識，這對強化政府對國家經濟安全和危機的管理起到一定的作用。例如，初步建立國家宏觀經濟和各個行業(yè)、產業(yè)經濟監(jiān)控預警系統，把金融、財政、就業(yè)作為重中之重，并建立了快速反應機制和人財物保障系統，政府把危機管理經費納入預算并建立國家反危機基金。建立健全安全生產機制，把安全生產納入經濟社會發(fā)展的總體布局。

第四，政府自身建設和管理方式有了重大進展。在政府權力下放、行政審批制度改革、政務公開、廉政建設、擴大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制比較注重科學化、民主化；公務員制度逐步得到完備；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果；電子政務推進加速；以人為本、執(zhí)政為民的導向不斷增強，公民權利受到重視和尊重；政府績效優(yōu)化，各地的公民評價政府績效、一站式辦公等探索取得了良好效果。同時，機構精簡也有階段性成果。但是，由于多方面的原因，現行政府行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題?？傮w 1

來看，行政體制關系還沒有理順，政府職能轉換尚未到位，政府的行政能力在為市場經濟發(fā)展開辟道路和為社會穩(wěn)定和諧提供有力保障方面，還存在著許多欠缺和不足。比如，政府機構職能劃分過細，導致協調困難，不便于戰(zhàn)略管理。政府部門集決策和執(zhí)行于一身，存在著越位、錯位和缺位問題，導致利益固化，難以避免腐敗[1]。機構設置存在著不合理、行政層次偏多、職責交*重復、中央與地方事權劃分缺乏明確界定等問題，政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全的問題，存在著依法行政水平不高、績效考核標準不科學、行政成本居高不下等問題。

二、我國行政管理體制改革的國際經驗借鑒

為了應對全球化挑戰(zhàn)，擺脫財政困境和提高政府效率，20世紀80年代以來，一些發(fā)達國家掀起了“新型公共管理改革”運動，并逐漸形成了世界范圍的改革潮流[2]。國際經合組織（oecd）概括了工業(yè)化國家新型公共管理改革的基本內涵，即：更加關心公共服務的效率、效果和質量；高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環(huán)境所取代，資源配置和服務供給的決策權更加接近第一線；靈活選擇成本效益比的方法，更好地供給公共服務，以替代政府直接提供和進行管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率；使政府能夠對環(huán)境變化做出主動、靈活的反應。一是重新調整政府職能，公共服務引進市場機制。二是實行分權改革，橫向和縱向適度進行權力、責任的調整。三是創(chuàng)新政府管理方式，用企業(yè)的精神管理和改造政府。借鑒國際經驗，我國行政管理體制改革還有很大的空間[3]。國際經驗表明，有些國家的改革理念、實際做法和成功經驗，對于我國的行政改革有重要的借鑒價值。在我國的行政改革實踐中，我們需要在以下三個方面加以注意。

第一，要從我國的實際情況出發(fā)。國外改革經驗的有些做法，比如放松政府規(guī)制，大量國企私有化，將重要的公共服務職能推向市場等，主要是以發(fā)達國家為背景的，對于法制尚不健全、市場和公民社會發(fā)育不足的發(fā)展中國家和中國來說，可以學習，但要認真對待，周密研究，不能簡單照搬。要根據我國所處的經濟和社會轉型的特殊發(fā)展階段，以及發(fā)展社會主義市場經濟的特定要求，來決定“放松政府管制”和引入市場機制的幅度、力度和方式。在這個問題上，力求穩(wěn)中求進，步步為營，不搞刮風。同時，要強化對市場秩序的監(jiān)管和對“監(jiān)管者”權力的有效監(jiān)督，避免腐敗和官員尋租。

第二，要警惕西方國家改革中出現的問題。對于國外政府改革實踐中已經顯露的負面效應，如公共職責私有化程度過高，部分公共服務質量下降，過分追求成本效益比，政府監(jiān)管能力出現下降，新的社會不公出現等問題，在我國行政改革中應當有一個警醒。要注意跟蹤了解情況，研究問題成因，未雨綢繆，引以為戒，避免在我國出現這種情況。

第三，要發(fā)揚和提升我們的優(yōu)勢。進行政府管理體制改革，是為了更好地發(fā)揮我國政府管理經濟和社會的優(yōu)勢，以形成更加明顯的競爭優(yōu)勢。比如，我們在重大災害救援和公共安全保障方面，也有我們自己的比較優(yōu)勢：一是政府動員能力強，可以集中力量辦大事；二是效率比較高，容易形成統一的意志。我們進行政府管理體制改革，也要注意發(fā)揚和提升我們的優(yōu)勢。要避免西方國家的過度扯皮體制，不能閉門造車，更不能邯鄲學步。

三、我國政府行政管理體制改革的基本要求

為了適應發(fā)展社會主義市場經濟、民主政治、科學文化、和諧社會的要求，政府行政管理體制改革需要以科學發(fā)展觀為指導，以提高黨的執(zhí)政能力為著眼點，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行政府戰(zhàn)略規(guī)劃、經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、安全保障、公共服務的行政職責，全面提高政府的行政意識和行政能力，通過新的行政管理體制和制度體系的構建與完善，使政府職能定位更加明確，政府機構設置更加科學，政府權力邊界更加細化，政府行為準則更加規(guī)范，政府運行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建設具有中國特色的職能明晰、管理科學、廉潔高效、依法運行的公共服務型政府。

第一，進一步轉變政府職能。市場經濟條件下的政府職能主要表現在四個方面，即經濟

調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。此外，戰(zhàn)略規(guī)劃、安全保障的職能也要加強。目前，我們的政府機構和管理體制尚不適應市場經濟發(fā)展的要求，各級政府及有關部門都要堅決把不該管、管不了也管不好的事，進一步交給企業(yè)、市場、中介機構和城市社區(qū)，使政府能夠集中力量履行好自己的核心職能；在綜合運用經濟、法律和必要的行政手段繼續(xù)履行好經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能，增強構建和諧社會的能力；在經濟全球化背景下，注重政府對國際經濟的協調能力，加強外交、國防等維護國家統一的主權職能，為中國式和平崛起創(chuàng)造條件。

第二，提升政府管理經濟的能力。發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務。政府必須抓經濟發(fā)展，但要徹底改變計劃經濟體制下形成的直接干預微觀經濟活動的做法，徹底改變主要用行政手段管理經濟的方式方法，必須學會用經濟的、法律的手段調控經濟的運行。要規(guī)范市場準入和退出、強化市場監(jiān)管、加快社會信用體系建設，著力為各類企業(yè)創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境。要恪守wto的國際貿易規(guī)則，加快建立并完善國際經貿的磋商機制，努力提高解決國際經貿摩擦和爭端的能力。從根本上說，提高政府領導經濟工作的能力，就是要深刻認識和正確把握社會主義市場經濟發(fā)展的內在要求和運行特點，增強全面落實科學發(fā)展觀的意識和能力，增強按市場經濟規(guī)律管理經濟的意識和能力，增強按國際通行規(guī)則辦事的意識和能力，增強主要運用經濟、法律手段調節(jié)經濟運行的意識和能力。

第三，注重并切實加強社會管理。市場經濟的發(fā)展和社會經濟結構的深刻變化帶來了經濟利益的多元化，使過去原有的社會管理體制和方式越來越不適應新階段新形勢發(fā)展的要求。由于經濟和社會發(fā)展中政府的社會管理職能尚不到位，社會上存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業(yè)改制、勞資糾紛、就業(yè)保障等引發(fā)的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會來維護。由于勞務經濟的發(fā)展和人口流動的加快，城市社區(qū)和社會組織逐漸增多，政府的社會管理職能越來越重要，任務也越來越繁重。要通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務，要充分整合并運用各種社會資源來進行社會管理，要緊緊抓住協調各種利益關系這個關鍵，綜合解決群眾反映強烈的突出同題，大力強化基層基礎工作，注重社會綜合治理，促進社會公平和正義，維護社會秩序和社會穩(wěn)定。特別是要加快建立健全各種突發(fā)事件的應急機制，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

第四，加快建設服務型政府。堅持把以人為本作為建設服務型政府的出發(fā)點和歸宿。由單一的、片面的發(fā)展觀向科學的發(fā)展觀轉變，由以gdp衡量政府政績向把公共服務水平放在突出位置的全面政績觀轉變，加快完善考評運行機制；加強政務公開，建立了解民意、公眾參與決策的規(guī)則和程序，強化政府行政責任制度與監(jiān)督處置機制、群眾訴求和利益維護保障機制的創(chuàng)新，把政府的公共服務置于公眾的監(jiān)督之下；充分發(fā)揮政府在公共服務創(chuàng)新中的主導作用，建立和健全公共財政體制，加大政府對農村和欠發(fā)達地區(qū)公共服務的投入，保證最低收入人群能夠在教育、衛(wèi)生、保障等方面獲得最基本的公共服務；制定公共服務的標準，對公共服務的業(yè)績、效率和成本進行科學的評估，以不斷提高公共服務的質量和水平；通過招投標、合同承包、特許經營等市場化的運作方式來調節(jié)公共服務的供給和需求，降低成本、提高效率；要打破行政壟斷，逐步開放公共服務領域，鼓勵各種民間組織參與興辦公用事業(yè)和提供社會服務。根據不同公共服務項目的性質和特點，采用不同的供給模式，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局；大力推進公共服務的法治化建設，通過公法的變革來優(yōu)化公共服務，通過一系列的實體法和程序法建構，為公私合作供給公共服務提供制度性的保障。

四、我國行政管理體制改革的主要方面和重點領域

深化政府行政體制改革必須全面貫徹依法行政實施綱要，加強制度的設計和創(chuàng)新，建立健全與科學發(fā)展觀、構建和諧社會相適應的制度體系和實施機制。今后10～20年，改革的重點領域主要應考慮解決機制運轉不暢的問題，至少有四個大的方面需要認真研究解決。

第一，機構設置和機構職能要探索新的實現形式。國家行政機構設置是國家治理的具體組織形態(tài)，需要適應國家發(fā)展的要求不斷進行調整改革。一是黨的十七大提出加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，根據這個思路，政府部門應逐步向“大部制、寬職能、少機構”的方向發(fā)展，國務院所屬機構可考慮繼續(xù)整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制”過渡。例如，向大商務、大建設、大農業(yè)、大交通、大能源、大環(huán)保、大保障、大文化、大科技過渡；加強改革的統籌協調，以打破部門利益，可考慮繼續(xù)整合國家發(fā)展改革委員會、國有資產管理委員會，重建國家體制改革委員會，設置國家金融保險管理委員會。二是中央政府規(guī)模可考慮適當擴大。根據中美兩國中央政府規(guī)模的比較，為強化中央政府推動經濟和社會發(fā)展以及應對各種重大危機的能力，現階段需要在對省級以下政府特別是地級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模進行精簡的基礎上，適當擴大中央政府的規(guī)模。三是探索政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的模式。在同級政府中，對以提供公共服務和行政執(zhí)法為主要職責的政府部門進行權責分解，避免部門“一身三任”的弊端。理順中央與地方的關系，中央部門以制定政策法規(guī)為主，地方對口部門以執(zhí)行法律和政令為主，專門的監(jiān)督部門一般實行垂直領導體制。四是由垂直型組織體制向扁平型組織體制轉變。這也涉及兩個方面：一方面是政府上下層級要適當減少，另一方面是政府同級內部層級也要盡可能減少。

第二，建立健全具有約束機制的民主科學決策體制。要認真把握政府發(fā)揮作用的邊界，貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》，繼續(xù)深化行政審批制度和各種規(guī)章制度改革，進一步清理、取消和規(guī)范行政審批事項。建立健全重大決策的調研制度、集體決策制度、專家咨詢制度和聽證制度、公示制度、失誤追究責任制度。利用現代信息技術，建立科學決策體系和網絡監(jiān)督體系。提高公務員科學行政、民主行政、依法行政能力，進一步推行政務公開，降低行政成本，增強政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，整治形式主義和虛報浮夸，不搞勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”，規(guī)范政府行政責任，加大監(jiān)察處置力度，完善行政問責程序和運轉機制，避免走形式，加強政風建設。

第三，完善地方政府績效考評指標體系及考評機制。實施政府績效管理，是政府管理機制創(chuàng)新的重要舉措。在落實科學發(fā)展觀的討論和實踐中，人們普遍對單純以gdp為政府政績考核主要指標的弊端加深了認識，特別是對只能看出經濟產出總量的情況，卻不能看到背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度，以及社會事業(yè)發(fā)展和社會公正問題受到削弱表示擔憂并提出質疑。在借鑒國外經驗的基礎上，有關部門強調實行綠色gdp，加強生態(tài)環(huán)境指標的考核；有的專家學者主張弱化gdp指標，加強生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展指標的考核；有的專家學者主張取消gdp，重新設計新的政府績效考核指標。從實踐來看，有些地方政府已經開始探索新的考核指標體系，但非常不完善，問題還有很多需要解決。應當加快建立健全有效的地方政府政績考核指標體系，對考評運行機制也要特別加以研究和完善。

第四，著力完善群眾訴求和利益維護保障機制。市場經濟的發(fā)展和社會經濟結構的深刻變化，帶來了經濟利益的多元化。由于經濟和社會發(fā)展中政府的社會管理職能尚不到位，社會上存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業(yè)改制、勞資糾紛、社會保障等引發(fā)的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會來維護。社會管理要緊緊抓住協調各種利益關系這個關鍵，加快建立健全群眾合理訴求和正當利益的維護保障機制，強化基層的基礎工作，認真履行信訪條例的要求，綜合解決群眾反映強烈的突出問題，促進社會公平和正義，維護社會秩序和社會穩(wěn)定，努力構建和諧社會。

深化政府行政體制改革重點領域的選擇至關緊要，既要做到穩(wěn)妥可行，具備改革的現實基礎，也要有必要的推進力度，能夠體現改革決策者的決心和魄力。根據各地改革的實踐經驗并綜合專家學者的研究意見，目前改革的重點領域有以下三個方案可供選擇。

一是把?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中間層作為改革的重點。其主要理由是：中央政府歷經多

次改革，除實行大部門制的探索外，短期內調整余地不會很大，且大部門制也需要有個逐步推進的過程。縣鄉(xiāng)改革正在進行中，對全局推動力度相對有限。而中間層存在問題較多，從此入手，可以促上帶下，形成聯動改革效應。

二是把縣鄉(xiāng)兩級作為改革的重點。其主要理由是：縣鄉(xiāng)財政風險日益顯現，政府的形象和公信力受損嚴重，迫切需要中央和省級政府拿出更大的資源加以整治和支持。免除農業(yè)稅使縣鄉(xiāng)財政收入減少，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員顯得更為迫切。

三是把事業(yè)單位作為改革的重點。其主要理由是：事業(yè)單位在我國政府財政供養(yǎng)人員中占絕大部分，存在著職能模糊和違規(guī)授權的弊端，導致亂收費、亂罰款、亂攤派有禁無止。要考慮政府提供公共服務的需求和社會對公共服務與公益事業(yè)的需求，根據事業(yè)單位本身是屬于營利行業(yè)還是屬于公益事業(yè)等特征，加大分類分流改革的力度，有保有減，增強市場化和法制化約束，減輕財政壓力。

政府行政體制改革是一項復雜的系統工程，過去有過單項改革效果不理想的經驗和教訓，為避免改革的功效被損耗或抵消，為了積極穩(wěn)妥地推進政府行政體制改革，有必要加強對改革的戰(zhàn)略設計。應當組織各方面力量從兩個體系對改革的整體配套方案進行周密的研究和設計：一是政府行政體制自身的系統配套改革；二是政府行政體制改革與黨和國家政治、經濟、文化、社會體制及干部制度等的配套改革。只有整體設計、配套改革，才能協調推進，步步為營，取得實效。

五、減少行政層級與形成三級政府架構

國家“十一五”規(guī)劃中有兩處非常值得重視的新亮點：一是在完善財政體制內容中提到“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制”；二是在推進政府職能轉變內容中強調“優(yōu)化組織結構，減少行政層級”。這預示著，政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。種種跡象表明，中央決策層不僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關注從行政架構上尋找改革的突破口。

目前我國經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府職能調整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。一是市場經濟體制的建立與完善，為省直管縣提供了制度保障。二是經濟社會的發(fā)展，為省直管縣提供了技術條件和基礎條件。三是隨著市場經濟的發(fā)展，市級指導縣級發(fā)展經濟的可能性越來越小。四是行政層級過多，也不符合國際上的改革發(fā)展方向。從這一層級展開，較有力度，對于我國行政區(qū)劃和行政體制改革都具有突破性的帶動和示范作用。

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”和“擴權強縣”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也已完全過渡到直管區(qū)、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣（市）抓住機遇，加快發(fā)展，盡快形成一批經濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉(xiāng)經濟和區(qū)域經濟協調發(fā)展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創(chuàng)新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發(fā)展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環(huán)節(jié)。

“省直管縣”和“擴權強縣”，在目前國情條件下對于解決城鄉(xiāng)二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方在總結經驗時，注意到了浙江省經濟大發(fā)展的經驗，也認為有“省直管縣”和“擴權強縣”的功效?！皵U權強縣”無疑有利于條件好的縣（市）進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使之

擁有更大的自主權，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

省直管縣的改革，就全國而言，由于各省的經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此，改革不能一刀切。其類型可能有以下三種：一是在已經形成區(qū)域經濟中心和積極構建區(qū)域經濟中心的發(fā)達地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶這些直轄市和廣州、深圳、南京，武漢、青島、大連等副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區(qū)”的力度。為構建區(qū)域經濟中心，較發(fā)達的地級市也可適當擴大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區(qū)，或將幾個近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達地區(qū)，如青海、新疆、西藏、內蒙等省區(qū)，在區(qū)劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力，可以選擇部分縣進行直管。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。從此層級突破較有力度，對行政區(qū)劃和行政體制改革都具有帶動和示范作用。各地要善于創(chuàng)造條件，在“十一五”期間，積極探索省直管縣的改革。

從更長遠來看，我國實行中央、省、市縣三級政府層級比較理想。如果實行省直管縣，可以做到中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上有大的突破，則有可能成為中央、省、市縣三級。但理想和現實之間是有一定距離的，為了理想而理想，也會出現不少問題。從我國的實際情況看，在短時間內實現三級政府的難度非常大。比較可行的是：應當在今后逐步實行省直管縣的改革，爭取在10年內完成這項改革。同時，也應積極探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的未來走向問題。如果未來20年內有可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府上動大手術，則有可能形成我國的中央、省、市縣三級政府架構。但這個“有可能”需要許多條件，目前我們還不完全具備。因此，輕言撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政權，是不妥的，也是不嚴謹的。我們只能說，逐步減少層級，向扁平化方向前進。爭取在10年內實現中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四級架構。在此基礎上我們再探討如何實現三級制，如果能夠在15～20年內，結合區(qū)劃調整，實現中央、省、市縣三級政府層級，就說明我們的行政改革是有力度的，也取得了實質性進展。